BREXIT : UNE HISTOIRE SANS FIN

Le Brexit, ou la démocratie poussée dans ses derniers retranchements. Pour comprendre la situation chaotique dans laquelle se trouve le Royaume-Uni, il semble nécessaire de se remémorer les évènements depuis le référendum qui a bouleversé l’échiquier politique britannique en 2016.

Le référendum

Le Parti conservateur est depuis plusieurs décennies très divisé sur la question de l’appartenance ou non du pays à la communauté européenne. Il n’y a qu’à voir la différence entre la Première ministre Margaret Thatcher, et son fameux « I want my money back », et son successeur John Major, qui fut obligé de forcer la main au Parlement pour approuver le traité de Maastricht. À partir de 2010, les conservateurs se retrouvent face à la menace électorale d’un nouveau parti, le United Kingdom Independence Party (UKIP). Considéré par les observateurs comme d’extrême-droite, cette formation anti-immigration et économiquement thatchérienne fait du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne son cheval de bataille. Espérant mettre fin définitivement au débat européen au Royaume-Uni, David Cameron promet durant la campagne pour les élections législatives de 2015 de convoquer un référendum sur l’appartenance de son pays à l’Union Européenne. La possibilité d’une sortie est surnommée « Brexit », contraction de « British » et « exit ».

Le 23 juin 2016, les électeurs britanniques sont appelés aux urnes pour décider de rester dans l’UE (« Remain ») ou d’en sortir (« Leave »). La participation est particulièrement élevée, à hauteur de 72,21 % du corps électoral. Le « Leave » l’emporte avec 51,89 % des voix, en ayant réussi à amasser des soutiens dans les différentes forces politiques.

Devant son échec, David Cameron démissionne, et est remplacé le 13 juillet 2016 par son ancienne ministre de l’Intérieur, Theresa May. Celle-ci, bien qu’ayant plaidé durant la campagne référendaire pour le maintien dans l’UE, change radicalement de discours, et déclare vouloir respecter coûte que coûte le choix des Britanniques. Elle résumera son programme en 3 mots : « Brexit means Brexit ». Pour ne pas s’aliéner trop fortement les différentes factions au sein de son propre parti, elle prend soin de respecter un équilibre dans son gouvernement entre des modérés et des plus radicaux, à l’image de Boris Johnson, qui sera nommé chef de la Diplomatie. Le gouvernement britannique enclenche le 29 mars 2017 l’article 50 du traité sur l’Union Européenne, initiant la procédure de retrait.

Bien que le Parti conservateur soit majoritaire à lui seul à la Chambre des Communes depuis 2015, un certain nombre de dissensions existe dans ses rangs sur la forme que le Brexit devrait prendre. Afin de s’assurer d’avoir les coudées franches pour mener à bien des négociations s’annonçant compliquées, Theresa May convoque, avec l’appui du Parlement, des élections législatives anticipées. Bien que placé largement en tête dans les sondages au début de la campagne, le Parti conservateur, du fait d’une campagne exclusivement portée sur le Brexit et d’une communication gouvernementale désastreuse, voit progressivement son avance fondre au profit du Parti travailliste ancré à gauche de Jeremy Corbyn.

Ainsi, Theresa May voit cette décision se retourner contre elle. Les résultats sont une catastrophe politique pour les conservateurs, qui perdent leur majorité absolue. Pour rester aux commandes, Theresa May est contrainte de former une coalition avec le Democratic Unionist Party (DUP) pour bénéficier d’une courte majorité à la Chambre des Communes. Le DUP est un parti d’Irlande du Nord pro-Brexit et très conservateur sur les questions de société. Il se réclame « unioniste », c’est-à-dire favorable au maintien de liens étroits entre l’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni. A l’inverse, on qualifie de « nationalistes » les partis soutenant un rapprochement avec la République d’Irlande, au premier rang desquels le Sinn Féin.

En échange de leur soutien au gouvernement, les dirigeants de ce petit parti font promettre à Theresa May que l’Irlande du Nord ne bénéficiera pas d’un statut spécial à l’issue du Brexit, afin de rester le plus proche possible des autres nations constitutives du Royaume-Uni que sont l’Angleterre, l’Écosse et la Pays de Galles. C’est donc à la suite de cet échec, et la tête d’une majorité fragile que Theresa May entame les négociations avec l’Union Européenne.

Quelles sont les relations actuelles entre le Royaume-Uni et l’Europe ?

Pour comprendre l’impasse dans laquelle se trouve le gouvernement de Theresa May, il est essentiel de comprendre les institutions européennes, et leurs implications en termes de libre-échange et de libre-circulation. Actuellement, le Royaume-Uni fait parti à la fois de l’Union Européenne, de l’Espace Économique Européen, ainsi que de l’Union douanière de l’Union Européenne. Mais à quoi ces 3 entités font-elles référence ?

• L’Union Européenne (UE) est une organisation politique et économique, créée en 1993 par le traité de Maastricht et approfondie en 2009 par le traité de Lisbonne. Actuellement, elle est composée de 28 États membres (en comptant le Royaume-Uni). Il s’agit d’une structure supranationale hybride, empreinte à la fois de fédéralisme (Parlement, BCE, etc.) et d’intergouvernementalisme (Conseil européen des chefs d’État). 

• L’union douanière est un accord commercial régional impliquant les 28 pays de l’UE ainsi que la Turquie, Monaco, Saint-Marin et Andorre. Les contrôles douaniers aux frontières y sont abolis, et tous les États membres doivent adopter une politique commerciale commune vis-à-vis des pays tiers. Pour un État, faire partie de l’union douanière signifie qu’il lui est impossible de négocier ses propres accords commerciaux avec d’autres pays, un accord commercial ne pouvant être négocié que par l’Union Européenne dans son ensemble.

• L’Espace Économique Européen (EEE), aussi appelé le « marché unique », est une association des 28 États membres de l’UE ainsi que de l’Islande, de la Norvège et du Liechtenstein. Elle promeut les « 4 libertés », c’est-à-dire la libre circulation des biens, des capitaux, des services et des travailleurs. En son sein, les États ne peuvent imposer de quotas ou de taxes à l’importation, ou bien limiter les migrations de travailleurs européens.

La question de la frontière nord-irlandaise

Dès son entrée en fonction, Theresa May a clairement défendu l’idée d’un « hard Brexit », c’est-à-dire le principe d’une rupture claire et nette avec l’UE. Elle se positionne cependant fortement contre le scénario d’une sortie sans accord, le « no deal », aux conséquences potentiellement très dommageables pour le pays. Cependant, un problème majeur va se poser à la réalisation d’un « hard Brexit », un sujet politiquement et historiquement sensible, et pour bonne partie responsable du chaos actuel au Royaume-Uni : la frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. La raison du litige est historique. En effet, l’Irlande est le premier territoire à être envahi par l’Angleterre au 12ème siècle. A partir de la fin du 16ème siècle, dans ce qui s’apparente très fortement à de la colonisation, le gouvernement anglais encourage l’installation de ressortissants protestants en Irlande, un territoire majoritairement catholique. Une politique de discrimination des catholiques au profit des protestants est mise en place. Va alors mûrir durant plusieurs siècles un nationalisme irlandais dans les rangs catholiques, s’opposant fermement à la présence anglaise sur l’île. En 1921, le traité de Londres divise l’île en deux, entre l’Irlande du Nord, majoritairement protestante, qui se maintient dans le Royaume-Uni, et l’Irlande du Sud indépendante, majoritairement catholique, qui deviendra en 1945 la République d’Irlande.

Les conflits vont néanmoins perdurer en Irlande du Nord. Des années 1960 aux années 1990, l’Irlande du Nord va connaître une période de grande violence, souvent dénommée « the Troubles », marquée par de nombreuses actions terroristes contre la présence anglaise. Cette période prend fin en 1998 avec la signature du traité de Belfast (ou traité du Vendredi Saint), qui abolit la frontière physique entre les deux Irlande. Le problème qui se pose aujourd’hui est qu’actuellement, la République d’Irlande fait partie de l’UE, tout comme l’Irlande du Nord britannique. Les biens, services et personnes circulent donc librement.

Si le Royaume-Uni dans son entier quitte l’union douanière et le marché unique, comme souhaité par Theresa May, cela signifierait que des contrôles douaniers devraient être mis en place pour les marchandises en transit, nécessitant des infrastructures, et donc une frontière physique. Or, la présence d’une frontière est encore historiquement douloureuse. À titre de comparaison, cela serait comme demander aux Berlinois de réinstaller un mur entre Berlin Est et Berlin Ouest. Malgré des situations géopolitiques très différentes, la crispation serait à peu près la même. La majorité des exportations de l’Irlande du Nord se font vers la République d’Irlande, et 30 000 personnes vont et viennent quotidiennement de part et d’autre de cette frontière invisible. Tout projet d’accord doit donc prendre en compte cette problématique.

C’est là que les demandes du gouvernement britannique s’avèrent contradictoires. Theresa May a ainsi répété qu’elle souhaitait le retrait du Royaume-Uni de l’union douanière (pour pouvoir négocier ses propres accords commerciaux) et du marché unique (pour réduire l’immigration des travailleurs européens). Dans le même temps, elle rejette un retour d’une frontière physique entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, craignant que des violences ne resurgissent. Enfin, fidèlement à sa promesse au DUP, elle s’oppose à ce que l’Irlande du Nord n’obtienne un statut spécial en restant seule alignée sur l’UE. Or, il n’est tout simplement pas possible de remplir ces 3 conditions à la fois, ce qui explique le blocage persistant au Parlement britannique depuis les derniers mois.

L’accord négocié et les échecs successifs de la ratification

Le 14 novembre 2018, l’accord de retrait négocié âprement par le Royaume-Uni et l’Union Européenne pendant un an et demi est publié. Il prévoit l’instauration d’une période de transition jusqu’au 31 décembre 2020, pouvant être prolongée une fois par consentement mutuel. Au cours de cette période, le Royaume-Uni resterait membre du marché unique et de l’union douanière, la législation de l’UE continuera de s’appliquer au Royaume-Uni et celui-ci continuerait de contribuer au budget européen. Cependant il ne serait plus représenté dans les organes de décision de l’UE. Cette période de transition devrait permettre de donner le temps à de nouvelles négociations sur la future relation commerciale entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne.

En ce qui concerne la question de la frontière irlandaise, dans le cas hypothétique où Londres et Bruxelles ne seraient pas parvenus à un accord sur la future relation commerciale à la fin de la période de transition, l’accord de retrait définit un « filet de sécurité » (« backstop » en anglais), qui maintiendrait temporairement le Royaume-Uni dans une union douanière avec l’UE. Il est à noter qu’aucune des parties ne pourrait se retirer unilatéralement de cette union douanière, cela nécessiterait un accord mutuel. Il est aussi prévu que dans cette hypothèse, l’Irlande du Nord devrait s’aligner sur les normes du marché unique. L’objectif est d’éviter à tout prix le retour à une frontière physique en Irlande qu’engendrerait la sortie à la fois du marché unique et de l’union douanière en cas de Brexit sans accord. Cependant, le problème n’est pas réglé par cet accord, il n’est que repoussé à plus tard pour de futures négociations.

Il faut donc impérativement comprendre que l’accord tant discuté n’est pas l’accord définitif. Il ne s’agit que de l’accord de retrait, qui prépare le terrain pour l’accord sur la future relation commerciale. Bien que laissant toutes les options ouvertes pour la suite, cet accord est violemment critiqué, autant par les pro-Brexit que par les pro-UE. Les premiers l’accusent de na pas aller assez loin, assez vite dans la rupture avec les institutions européennes, quand les autres lui reprochent d’aller trop loin dans l’éloignement et de manquer de clarté. L’élément qui cristallise les mécontentements est ainsi le « backstop ». Un des principaux reproches à cet accord est qu’à l’issue de la période de transition, l’Union Européenne pourrait de facto piéger indéfiniment le Royaume-Uni dans une union douanière contre sa volonté. Ce filet de sécurité est également critiqué car sa mise en place donnerait à l’Irlande du Nord un statut spécial différent du reste du pays. Il faut donc comprendre que le mécontentement vis-à-vis de cet accord de retrait se base en grande partie sur la critique d’une mesure hypothétique, qui ne serait appliquée qu’en cas d’incapacité à conclure un accord sur la future relation commerciale.

Devant ce mécontentement général, la Première ministre reporte le vote de son accord, initialement prévu en décembre 2018, pour essayer de convaincre le plus de députés possible à se rallier à elle. L’accord est soumis une 1ère fois à la Chambre des Communes le 15 janvier 2019. Il est rejeté par 432 votes « contre » et 202 votes « pour », c’est-à-dire 68 % d’opposition, soit la plus grande défaite pour une motion gouvernementale de toute l’histoire du Royaume-Uni. L’opposition est composite. Elle rassemble les Libéraux-Démocrates et le SNP, en faveur du maintien dans l’UE, le Parti travailliste, favorable à un « soft Brexit », l’aile droite des conservateurs, souhaitant un « hard Brexit », et le DUP, considérant que l’accord éloigne trop l’Irlande du Nord du reste du Royaume-Uni. Le 11 mars 2019, Theresa May réussit à arracher aux négociateurs européens des « garanties contraignantes » concernant le filet de sécurité. Ces garanties sont ajoutées en complément de l’accord, et sont supposées empêcher que Bruxelles ne retienne le Royaume-Uni dans une union douanière contre son gré. Néanmoins, ce n’est pas suffisant pour les députés, qui rejettent une 2ème fois l’accord le 12 mars, avec 391 voix « contre » et 242 « pour », soit un rejet moins important que pour le premier vote. Devant cette situation, Theresa May, craignant plus que tout un « no deal » et ses conséquences potentiellement catastrophiques pour l’économie britannique, fait une demande d’extension de l’article 50 du traité de Lisbonne, pour se donner le temps de faire approuver son accord. Les dirigeants européens accordent à Londres un délai allant jusqu’au 12 avril.

Theresa May abat sa dernière carte le 27 mars en promettant à l’aile droite des conservateurs de démissionner s’ils acceptent de valider son accord, leur permettant d’espérer devenir les artisans de la future relation commerciale avec l’UE. Mais malgré tous les efforts de la Première ministre, le 3ème vote sur l’accord, tenu le 29 mars 2019 à la Chambre des Communes, se solde une nouvelle fois par un échec, avec 344 votes « contre » et 286 votes « pour ».

Cette situation conduit Theresa May à changer de stratégie. Elle déclare le mardi 2 avril tendre la main au Parti travailliste de Jeremy Corbyn, le deuxième plus grand parti de la Chambre de des Communes. A partir du mercredi 3 avril se tiennent des discussions bilatérales entre le gouvernement conservateur et l’opposition travailliste, ayant pour ambition de mettre fin au blocage. Il s’agit clairement d’une mission de la dernière chance, visant à façonner, à neuf jours de l’échéance, l’accord sur le Brexit que ni le gouvernement conservateur, ni le Parlement ne sont parvenus à trouver depuis près de trois ans. Si ces discussions sont jugées constructives, les lignes peinent à bouger. Néanmoins, les négociations finissent par échouer devant le refus des conservateurs d’approuver le maintien dans l’union douanière réclamé par les travaillistes. 

Devant ces nouvelles difficultés, et souhaitant par dessus tout éviter le scénario d’un « no deal », les dirigeants européens s’accordent le 10 avril pour une nouvelle extension de l’Article 50. Ce compromis fixe la date butoir au 31 octobre, en précisant qu’il s’agit là de la dernière extension que Londres peut espérer obtenir à moins d’un changement radical de politique. Le Royaume-Uni se trouve donc dans l’obligation d’organiser des élections européennes le 23 mai, près de 3 ans après avoir voté pour sortir de l’UE. Le Brexit Party (extrême-droite, eurosceptique) et les Libéraux-Démocrates (centre, europhile) en sortent grands vainqueurs, là où conservateurs et travaillistes subissent une raclée électorale rarement vue auparavant.

Dans un élan de dernière chance, Theresa May planifie un 4ème vote sur son accord le 3 juin 2019. Pour essayer de rallier les députés, elle explique que si son accord est approuvé, la Chambre des Communes pourra également voter pour la tenue ou non d’un second référendum, ainsi que sur le maintien ou non du pays dans l’union douanière. Cependant, loin d’avoir l’effet escompté, ce projet ne satisfait véritablement personne. Les opposants à un second référendum préfèrent rejeter le risque qu’il puisse se tenir, et ses partisans redoutent de ne pas pouvoir l’obtenir. Devant ce nouvel échec, Theresa May annonce sa démission le 24 mai 2019. Va alors se tenir une élection à la tête du Parti conservateur, finalement remportée par Boris Johnson, qui devient Premier ministre le 24 juillet 2019. Celui-ci s’entoure des plus radicaux des eurosceptiques, en faisant même de Dominic Cummings, directeur général de la campagne du « Leave » lors du référendum, son conseiller spécial. Le nouveau chef du gouvernement dit vouloir négocier un nouvel accord avec l’UE, mais pose comme condition la suppression pure et simple du « backstop », ce que l’UE avait déjà refusé à Theresa May. Cependant, et contrairement à beaucoup de conservateurs, Boris Johnson se dit prêt pour un « no deal » dans le cas où un accord serait impossible à obtenir.

Devant la forte réticence des députés, ayant déjà voté à plusieurs reprises contre l’option d’une sortie sans accord, le Premier ministre décide le 28 août 2019 de suspendre le Parlement du 9 septembre au 14 octobre. Cette procédure, dite de « prorogation », est commune dans la vie politique britannique. Elle est généralement utilisée pour permettre aux conservateurs et aux travaillistes de tenir leur conférence annuelle en septembre, comme il est d’usage. D’autre part, elle peut également servir à marquer une rupture politique, car la réouverture de la session parlementaire conduit la Reine Elizabeth à lire le programme du nouveau gouvernement devant les membres du Parlement.

Néanmoins, cette décision provoque un tollé dans la presse et chez la population britannique. D’une durée particulièrement longue (5 semaines), elle est considérée comme une preuve d’autoritarisme de la part de Boris Johnson, visant à museler le Parlement dans un situation inédite de crise politique opposant le pouvoir exécutif au pouvoir législatif. Ce sentiment est d’autant plus fort que le Royaume-Uni est considéré comme le berceau de la démocratie parlementaire dans le monde.

Cependant, dans la semaine précédant la fermeture du Parlement, les députés réussissent, au terme d’un impressionnant marathon législatif, à faire adopter en 5 jours (du 4 au 9 septembre) un texte de loi empêchant une sortie sans accord de l’Union Européenne. Ce texte, surnommé la « Benn Bill », du nom du député travailliste Hilary Benn l’ayant déposée, acte que le gouvernement doit soit obtenir et faire ratifier un accord avec l’UE avant le 19 octobre, soit obtenir l’accord du Parlement pour une sortie sans accord. Dans le cas où aucune de ces conditions ne serait remplie, le Premier ministre serait alors contraint  de demander à l’UE une nouvelle extension de l’Article 50, ce que Boris Johnson a toujours catégoriquement refusé depuis son entrée en fonction. Ce texte est approuvé avec 327 voix « pour » et 299 « contre », en bénéficiant du soutien de toute l’opposition ainsi que de celui d’une vingtaine d’élus conservateurs. Ceux-ci, en représailles, se verront exclus du Parti conservateur, chose extrêmement rare en Grande-Bretagne, montrant la détermination du gouvernement à vouloir sortir de l’UE le 31 octobre au plus tard.

Au soir du 9 septembre 2019, le Parlement britannique est donc suspendu, mais de nombreux recours sont portés devant les tribunaux. Après étude du dossier, la Cour suprême du Royaume-Uni rend son jugement le 24 septembre 2019, statuant à l’unanimité que la suspension du Parlement était « illégale, nulle et sans effet ». Les parlementaires sont donc invités à retourner à Westminster dès le lendemain, dans une ambiance électrique et délétère. Le Premier ministre, ainsi qu’une partie de la presse tabloïd, accusent les députés de s’opposer à la volonté du peuple exprimée lors du référendum de  2016 avec la « Benn Bill ». Plusieurs membres du gouvernement de Boris Johnson vont même jusqu’à suggérer au Premier ministre de violer la loi et de ne pas demander de nouvelle extension, ce qui le conduirait inévitablement en prison. Se pose alors la question du conflit de légitimité entre le résultat du référendum, caractéristique d’une démocratie directe et que l’exécutif dit vouloir appliquer coûte que coûte, et la volonté du Parlement, élu dans une logique de démocratie représentative. 

A ce stade, le futur du Brexit est plus qu’incertain. Ces derniers mois ont vu la situation devenir explosive du côté de la société civile. Plus divisés que jamais, les Britanniques ne semblent plus s’accorder sur une ambition, un projet commun à même de fédérer tous les citoyens. Le Brexit a révélé de profondes fractures au sein de la société, et a contribué à monter les individus les uns contre les autres. Aujourd’hui, on observe de fortes oppositions à la fois entre jeunes et vieux, entre riches et pauvres, ainsi qu’entre urbains et ruraux. Le clivage qui semble dominer tous les autres est celui qui oppose les « gagnants » et les « perdants » de la mondialisation.

À cela s’ajoute un sentiment de lassitude chez beaucoup de Britanniques. On les surnomme les « bob », pour « bored of Brexit ». En effet, qu’ils aient voté « Leave » ou « Remain », nombreux sont ceux qui sont fatigués de n’entendre parler que du Brexit, matin, midi et soir. La focalisation quasi-absolue des médias et des personnalités politiques sur cette question empêche de parler d’autre chose, comme du National Health Service (NHS), en grande difficulté budgétaire du fait des plans d’austérité, ou des problématiques environnementales.

Quel qu’en soit l’issue finale, le Brexit restera dans l’histoire comme la plus grande crise politique jamais traversée par la Royaume-Uni depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Le risque est que le Royaume-Uni, en souhaitant regagner sa souveraineté, ne finisse par perdre son âme.

Maxime Peyronnet

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