La gouvernance territoriale, un marasme ?

Nous, les sciences pistes, avons une manière simple de répondre sans répondre : « Je ne sais pas, il y a une multitude d’acteurs, beaucoup d’échelles et de leviers de gouvernance publique ». Derrière ces termes savants, une échappatoire : notre difficulté, alors que l’on est tout de même dans une formation Master, à résumer en quelques mots l’action publique – glorieusement mise au singulier. On devrait parler de plusieurs actions publiques (qui ne font pas que descendre de la hiérarchie politico-administrative), imbriquées dans leurs compétences qui sont parfois déléguées, partagées avec des acteurs privés. Tout ceci dans des délibérations somme toutes techniques, bien que paradoxalement proches des besoins des citoyens au fur et à mesure que l’on parle de collectivités locales.

On a pu parler d’Etat jacobin jusqu’à la fin des années 1970. La rupture se fait avec l’arrivée au pouvoir de François Mitterrand en 1981 : se basant sur les échecs des politiques publiques jacobines dans leur démantèlement à chaque niveau de pouvoir, la nouvelle idée de gouvernance territoriale veut répondre à un besoin de démocratisation et d’émancipation locale de l’action publique. En un mot : « adaptation ». La loi de décentralisation de Gaston Deferre de 1982 (1) réforme ainsi en profondeur l’organisation territoriale, pour grande partie en faisant cesser le contrôle à priori des préfets. Nous pourrions déjà nous dire « Chouette ! Certes l’Etat perd de son pouvoir mais chaque directive d’une politique nationale serait adaptée selon les spécificités de chaque territoire, avec des critères plus libres et transparents ». Oui, mais pas vraiment : les effets de la décentralisation se font ressentir très tôt, puisque lorsque les politiques de Développement Social des Quartiers (DSQ) sont lancées en 1983, certaines mairies communistes de la couronne parisienne -alors qu’elles avaient tout intérêt à participer- exprimèrent une défiance vis-à-vis d’une éventuelle recentralisation. 

Régler les problèmes dans leur transversalité semble une manière logique de mener une politique : il ne s’agit plus de procéder par segments mais par ensemble (dans le cas des DSQ, l’objectif de diminution du chômage était à la fois mené par des structures d’insertion professionnelle des jeunes et par des dispositifs d’éducation prioritaire). Cependant, cela implique des délais ou parfois des difficultés dans la définition, puisqu’aujourd’hui chaque échelon a son mot à dire. En effet, la décentralisation a permis à l’Etat de déléguer des blocs de compétences qui en réalité sont très imbriquées entre chaque collectivité territoriale : par exemple les régions sont en charge du développement économique, mais également les départements avec des aides indirectes, ainsi que les communes à travers leur clause générale de compétence. Par conséquent, si un projet économique doit être mené dans les Yvelines -disons pour protéger les emplois de la cimenterie de Gargenville-, le département est contraint de négocier avec le maire qui exprime des divergences, mais également, en plus de la région Ile-de-France, avec la Communauté Urbaine Grand Paris Seine et Oise afin d’avoir la position publique la plus cohérente possible face à Calcia. 

Cette complexité ajoute de la confusion à la compréhension de la vie politique locale, que l’on a initialement voulue transparente. Si même nous, à Sciences Po, avons du mal à mettre des mots sur l’action publique en un mot, du fait de verticalités et d’horizontalités imbriquées, alors qu’en est-il de nos concitoyens peu politisés ? On ne peut comprendre parfaitement cette vie politique locale que lorsque l’on est à l’intérieur : en apprenant parfois qu’un conseiller municipal dirige les stratégies, en comprenant les démarches administratives liées à la préparation et à la mise en œuvre d’un projet, etc… Par extension, les citoyens se contentent des Gazettes et des hebdomadaires locaux où chaque sujet fait l’objet d’une page par semaine, et il leur est difficile de suivre le train en marche, surtout lorsqu’ils ne comprennent pas vraiment l’aspect technique. Les médias locaux font de leur mieux pour expliquer les contextes et les enjeux, et pourtant ils sont obligés de pointer systématiquement le rideau de l’opacité. 

Prenons un exemple : Pierre Bédier. Ancien ministre sous Jacques Chirac, il est aujourd’hui président du conseil départemental des Yvelines, vice-président de la Communauté Urbaine Grand Paris Seine et Oise en qualité de conseiller municipal communautaire de Mantes-la-Jolie. Il fait l’objet de critiques sur le « système Bédier », qui se caractériserait par des transpirations politiques entre les différents échelons : ne pouvant cumuler les mandats de maire et de président départemental, il serait le maître d’œuvre derrière l’actuel maire de Mantes-la-Jolie, et montrerait son hostilité à la Communauté Urbaine à travers son favori, actuellement président, pour proposer des projets départementaux de construction d’un circuit Formule 1 en pleine vallée de la Seine. En bref, un marasme à lire dans les gazettes : il y a trop de coulisses, trop d’acteurs pour au final ne comprendre que la moitié de ce qu’il se passe et de ce qui devrait changer nos vies du quotidien. 

Parfois, il ne se passe rien. Lorsque le 6 février 1992 (2) sont créées deux EPCI (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale) à proprement parler, on a obligé les communes à se regrouper pour établir de la cohérence territoriale (les SCoT – Schémas de Cohérence Territoriale). Cependant, lorsque les regroupements étaient infructueux, l’administration préfectorale s’en est mêlée, créant un semblant de consentement. Aujourd’hui, certaines intercommunes sont quasiment « mortes » puisqu’elles se contentent de dissiper des oppositions communales en ne faisant que le strict minimum demandé. Pourtant, l’échelle intercommunale aurait été la plus adaptée pour implémenter des mesures comme les quotas SRU (Solidarité et Renouvellements Urbains [3]) qui, lorsque réduits aux seules communes, ont généré des inégalités socio-territoriales criantes dans chacune des communes qui ne veulent pas avoir d’amende sur le bureau. Puisqu’en effet, d’autres préfèrent les payer : Mareil-Marly n’est qu’à 4% de logements sociaux et, en toute impunité, ne mène aucun projet, et ne cherche pas d’alternatives sur son intercommune (CA Boucles de Seine) si elle n’a pas d’espace pour les réaliser. Le même délitement du politique national se reproduit à partir de 2015, lorsque l’Etat incite les communes à former des « nouvelles communes » : quand Saint-Germain-en-Laye et Fourqueux s’entendent, Mareil-Marly et L’Etang-la-Ville refusaient ; ce qui n’a pas réduit la gouvernance puisque le nouveau Saint-Germain doit toujours parler de deux côtés différents, à l’intercommune et à ses deux voisins du sud.  

L’Etat dans toute cette histoire ? Aujourd’hui, nous assistons à une émergence de l’aspect compétitif des politiques nationales telles qu’elles doivent se traduire dans nos territoires, au nom de l’intégration de ces derniers par la force publique. La contractualisation des actions publiques s’est muée en une programmation et à des appels à projets, l’ANRU (Agence Nationale de Rénovation Urbaine) en étant le meilleur exemple. L’Etat gouvernerait « à distance » selon Renaud Epstein, avec un rôle moindre des services déconcentrés et une prise en main quasi-directe des ministères qui établissent des critères plus ou moins transversaux et inclusifs vis-à-vis d’acteurs privés.

Vous voulez devenir Président.e pour changer la France ? Il faudra vous muscler, parce que vos seuls bras auront du mal à imiter ceux d’Atlas.

Jonathan Cohen

Pour aller plus loin… 

  • « Le système Bédier ? », interview de Pierre Bédier par Le Monde Diplomatique en février 2017 : https://www.monde-diplomatique.fr/2017/02/A/57048
  • EPSTEIN, Renaud, 2008. Gouverner à distance : la rénovation urbaine, démolition-reconstruction de l’Etat. Thèse soutenue en 2008 à Cachan, ENS : http://www.theses.fr/2008DENS0037
  • EPSTEIN, Renaud, 2013. La rénovation urbaine : démolition, reconstruction de l’Etat. Sciences Po Les Presses.

Références mentionnées dans l’article :

  1. Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions
  2.  Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République
  3.  LOI 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ; LOI n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social

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